A utilização de 3 envelopes no pregão (1-Proposta Descritiva, 2-Proposta Comercial e 3-Habilitação).
A utilização de 3 envelopes no pregão (1-Proposta Descritiva, 2-Proposta Comercial e 3-Habilitação) promoverá: a) a real e efetiva isonomia entre os licitantes, b) a eqüidade do julgamento, c) a melhoria das aquisições e d) o preço justo.
É comum a Administração Pública queixar-se de suas contratações, principalmente no que se refere à qualidade dos serviços prestados ou bens fornecidos. No mesmo diapasão, a ociedade civil reclama uma postura mais eficiente nas contratações públicas, a fim de que o erário seja aproveitado de forma mais eficiente.
Atualmente, há forte tendência e anseio para a melhoria das contratações públicas e qualificação das empresas concorrentes, além do que, a correta utilização do erário recomenda que a Administração exija especificações e características mínimas de desempenho e qualidade suficientes e apropriadas à sociedade. A eficiência do administrador nas licitações está ligada diretamente à aquisição de produtos com propriedades essenciais e adequadas ao atendimento do interesse público; ademais, a compra pelo “menor preço” não pode ser confundida com a de “menor qualidade”; a busca obsessiva e cega pelo “menor preço” não pode ser levada ao extremo de avaliar-se somente o custo da proposta sem, contudo, aferir a especificação técnica da oferta, sobretudo porque a Administração ao comprar “mal” ou de forma “inadequada”, apropria incorretamente o dinheiro público, tornando-se, com isso, ineficaz e sujeita ao controle interno ou externo por ato de improbidade.
Em que pese a recomendação de se melhorar as aquisições, é de conhecimento público que algumas empresas “com produtos inadequados e impróprios às finalidades pretendidas pelo Estado” beneficiam-se indevidamente com a classificação de suas propostas e produtos de qualidade inferior, confiando, talvez, no fato de que nos Pregões, a revelação inicial do menor preço possa influenciar negativamente o julgamento do Pregoeiro. De fato, determinados licitantes apostam que o apelo do “menor preço” de suas propostas venha “camuflar” um defeito, falha ou omissão da especificação do bem ou serviço.
Dessa forma, permitir que empresas sérias concorram em situação de desvantagem diante de empresas e produtos que não detém o padrão de qualidade mínimo e ajustado ao atendimento das necessidades da coletividade, distorcem os resultados dos certames, em desfavor e sobretudo, da própria Administração.
A obtenção da proposta mais vantajosa está umbilicalmente ligada ao preço justo para o “bem e serviço” adaptados à finalidade a que se destinam. Frise-se que o “menor preço” não deve ser considerado como sinônimo de proposta mais vantajosa.
Cabe trazer à colação: “O menor preço, como critério qualificador de uma licitação, não opera isoladamente” (TRF 1ª R., AMS 9601458107). “A proposta mais vantajosa é a que melhor atende ao interesse da Administração, aquela que melhor servir aos objetivos da licitação” (Hely Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 19ª ed., Malheiros, p. 273).
A busca frenética e desenfreada pelo menor preço pode em muito levar a Administração à aquisição de bens e serviços impróprios ou com baixa qualidade a ponto de comprometer o objetivo pretendido com a aquisição. A Administração não pode se ocultar sob o “manto” do menor preço e acolher uma proposta viciada e incompatível com a necessidade e segurança administrativas. O pretexto de possuir o menor preço não deve encobrir as razões que desclassificam uma proposta.
O fato de o Pregão determinar a abertura da Proposta em primeiro plano e a classificação das licitantes por ordem de preço, possibilita uma situação, muitas vezes, prejudicial ao interesse público. A revelação do “preço” da proposta, em determinadas circunstâncias, pode contaminar o julgamento do certame, uma vez que o conceito de economicidade – equivocadamente definido exclusivamente como “menor preço” – pode relegar ao segundo plano a análise das especificações e características técnicas do produto. É irrefutável o fato de que o conhecimento do valor da proposta pode influenciar em seu julgamento técnico, a comprometer a necessária imparcialidade, uma vez que é “desconfortável” ao pregoeiro desclassificar a proposta que apresenta o menor preço.
Em verdade, o exame “técnico” das especificações dos “bens e serviços” devem preceder ao exame do preço, assim como determina o inciso VII do artigo 4º da Lei 10.520/02:
“VII – aberta a sessão, os interessados ou seus representantes, apresentarão declaração dando ciência de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação e entregarão os envelopes contendo a indicação do objeto e do preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata abertura e à verificação da conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório;
Portanto, logo após a abertura dos envelopes, realizar-se-á o exame de conformidade das propostas em relação às exigências editalícias. Somente após esse procedimento, é que será examinado o aspecto econômico da proposta, conforme incisos VIII e IX, do mesmo artigo.
Só é possível submeter à disputa produtos com especificações equivalentes às definidas no Edital. Além disso, os preços somente deveriam ser revelados após a avaliação e aceitabilidade das especificações e características do produto ofertado, a fim de que o conhecimento dos “valores oferecidos” não contagie a avaliação técnica.
Isto posto, sugere-se que o Pregão continue com as duas fases atuais: Proposta Comercial e Habilitação. No entanto, melhor resultado seria alcançado se houvesse a análise da primeira fase em dois momentos distintos: Proposta Descritiva e Proposta Comercial.
A) Proposta Descritiva – neste envelope o licitante deve indicar todas características e especificações do bem ou serviço oferecidos, que deverão atender às exigências mínimas do Edital. Tudo que se refira ao produto ou serviço (insumos, serviços, marca, modelo, registro, certificação, laudo, garantia etc) e o fornecimento (prazos, condições etc) deverão constar deste envelope. Seria nesse momento, também, a análise da Amostra (apenas quando solicitada no Edital).
Esta proposta deverá ser examinada com atenção e cautela, pois o resultado da aquisição e o sucesso da contratação dependerá, em maior grau, do seu julgamento. A centralização do foco apenas no aspecto técnico do produto ou serviço, proporcionará maior isenção na análise das especificações e características, sem que o fator “preço” influencie no julgamento.
Se a Proposta Descritiva não estiver em conformidade com o Edital, ou seja, for inaceitável por não ter cumprido as exigências ou parâmetros mínimos estabelecidos, muito justo que o licitante seja eliminado, dele não se conhecendo a respectiva proposta de preço; correto afirmar que do licitante desclassificado sob o aspecto técnico e de desempenho, não se avalie o preço nem se dê conhecimento público do elemento valorativo de sua oferta. Preserva-se, inclusive, o licitante desclassificado que não vê o seu preço ser exposto, mesmo porque não é mais participante da competição.
Concluída a análise da Proposta Descritiva e decretada a aceitabilidade do bem ou serviço, passa-se, aí sim, à abertura do envelope de Proposta Comercial.
B) Proposta Comercial – neste envelope constarão as informações relativas ao preço, prazo de pagamento, encargos, tributos e demais elementos relacionados à formação do preço e condições de pagamento.
Tendo em vista que a aceitabilidade do bem ou serviço já foi analisada previamente (Proposta Descritiva), o Pregoeiro limitar-se-á a classificar as propostas de preço (Proposta Comercial) para a fase de lances, prosseguindo-se o certame na forma e procedimento atualmente realizados.
Como se vê, o tipo de licitação permanece “Menor Preço”, contudo, atribui-se à licitação um critério mais “técnico” e “isento” na análise das características do objeto oferecido. Não se trata de alteração na legislação; a Lei Federal nº 10.520/02 continua tal qual originalmente promulgada. Da mesma forma, não haverá violação da lei e dos princípios; em verdade, haverá um aprimoramento dos princípios da eficiência e do interesse público, à medida que a Administração será beneficiada com melhores aquisições e surgimento de grandes resultados práticos no que tange à qualificação e melhoria das contratações.
Da mesma forma a isonomia será preservada e mais, será estimulada, vez que somente participarão da etapa de lances os licitantes que reconhecidamente tenham produtos de qualidade equivalente ao exigido no Edital e possam concorrer em igualdade de condições.
CONCLUSÃO:
1 – A análise em separado da especificação do bem ou serviço – Proposta Descritiva – não desnatura o critério de “menor preço”, muito menos transmuda em “melhor técnica” ou “técnica e preço”. O “menor preço” continua sendo o tipo da licitação e critério do julgamento da proposta. O que de fato ocorre é que a fase de proposta será julgada em dois momentos.
2 – A fixação de dois envelopes na fase de julgamento da proposta não subverte a Lei 10.520/02. O que se faz é simplesmente separar o conteúdo da proposta em dois envelopes distintos: “Proposta Descritiva” e “Proposta Comercial”. Coerentemente, os aspectos técnico e comercial devem ser tratados isoladamente, para que um não interfira no julgamento do outro.
3 – A avaliação simultânea dos aspectos técnico (especificações do objeto) e valorativo (preço) da proposta, pode atrapalhar o julgamento e viciar a convicção do pregoeiro.
4 – A análise da Amostra, quando exigida no Edital, realizar-se-á simultaneamente ou na mesma etapa em que for avaliada a Proposta Descritiva.
5 – Haverá, sem dúvida, a melhor relação custo-benefício ao empregar os recursos públicos em produtos e serviços mais convenientes à necessidade. Recomenda-se, destarte, que se promova a utilização dos recursos para aquisições de materiais de alta eficácia e longa durabilidade, pois, caso contrário, a licitação resultará em serviços ou produtos de pequena duração e baixa qualidade, transformando as contratações públicas num infinito desperdício e esbanjamento do dinheiro público. Parafraseando e talvez dando novo sentido ao ditado popular “quem paga mal paga duas vezes” em: “quem compra mal compra duas vezes”, isto é, a pouca qualidade e durabilidade do produto adquirido faz com que a Administração repita a licitação por uma ou mais vezes até que se atenda o interesse público; de outro lado, a opção pela compra de melhor qualidade satisfaz de uma só vez a necessidade administrativa, a preços verdadeiramente mais vantajosos.
6 – Conclui-se, portanto, que a análise em separada do conteúdo técnico e de preço, propiciará maior isenção no julgamento, fazendo com que a Administração adquira, ao preço justo, produtos e serviços mais adequados à necessidade administrativa.
(Colaborou Ariosto Mila Peixoto, advogado especializado em licitações públicas e contratos administrativos).