Quantos COTEP posso fazer por ano? O que preciso observar na hora de fazer o COTEP, posso fazer vários COTEPs para produtos diferentes? Posso fazer compras diferentes por cotep no ano, ou só é um cotep por CNPJ por ano?
Se analisado de forma conservadora, o limite para contratação direta por dispensa de licitação fundamentada no art. 24, II, da Lei 8.666/93, é de uma vez por ano.
A análise da possibilidade de aquisições diferentes, uma vez que se tratam de objetos ou elementos de despesa distintos, deve ser avaliado com cautela.
Se forem realizadas duas dispensas de licitação para objetos diferentes, mas os fornecedores são os mesmos, é possível que estas aquisições sejam questionadas, uma vez que a reunião dos objetos em uma única licitação seria, talvez, mais vantajosa para o poder público. O mesmo raciocínio ocorre com o elemento despesa.
Vejamos a orientação do Tribunal de Contas da União (Manual de Compras Diretas do TCU):
“Outro importante aspecto relacionado à dispensa por baixo valor é a caracterização de fracionamento de despesa, o que caracterizaria a dispensa indevida. O fracionamento ocorre quando são realizadas, no mesmo exercício, de mais de uma compra direta de objetos de mesma natureza que, apesar de individualmente inferiores a R$15.000,00 ou R$8.000,00 (conforme o caso), ultrapassem o limite quando somadas.
Nesse caso, cabe à Administração identificar o critério que defina se dois objetos são distintos ou se pertencem à mesma natureza, caso em que, juntos, compartilhariam um único limite de dispensa pelo valor. A aplicação da regra no caso concreto é problemática tendo em vista a inexistência de um critério objetivo capaz de definir se objetos distintos guardariam semelhança a ponto de serem considerados como de “mesma natureza”, sendo difícil afirmar quando a realização de mais de uma dispensa seria considerado mero parcelamento, e quando configuraria fracionamento da despesa (o que seria uma dispensa indevida)”. (g.n.)
Não existe uma equação matemática que determine com clareza e objetividade o que pode ou não pode ser adquirido dentro do limite estabelecido pela Lei 8.666/93 (R$ 17,6 mil). Dependerá, acima de tudo, do bom senso e, sobretudo, do planejamento da Administração para evitar o fracionamento de despesa. Reunir objetos da mesma natureza ou natureza diversa em um mesmo procedimento licitatório (pelo critério de menor preço por item) poderá revelar vantagem ou desvantagem, a depender de cada caso e circunstância, uma vez que existe um juízo subjetivo para avaliar se a conduta foi recomendável ou, ao contrário, trata-se de má gestão comprovada.
O Ministério Público da União, mediante manifestação da Auditoria Interna (PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 2.466/2014), respondeu a consulta bastante semelhante a que ora se avalia.
Vejamos as questões e as respostas exaradas no parecer:
“4. Uma vez atingido o limite da aquisição de bens por dispensa (R$ 8.000,00), eventual necessidade superveniente deverá ser licitada, mesmo que de valor irrisório? Ou seja, adquiridos bens, banquetas, por exemplo, no valor de R$ 7.600,00, a superveniente necessidade de aquisição de um espelho moldurado no valor de R$ 500,00 devia se submeter a procedimento licitatório? (ambos os objetos pertencem ao mesmo subelemento de despesas).
- Invertendo o item anterior, realizado procedimento licitatório para a aquisição de toners para impressora, no valor de R$ 30.000,00, configura-se fracionamento indevido adquirir DVD, CDS e pen drives, por exemplo, no valor total de 6.000,00, mediante compra direta? Observo que o limite para dispensa foi respeitado e que apesar de pertencerem ao mesmo subelemento, raramente esses objetos são fornecidos por uma mesma empresa.”
(…)
“a) O subelemento de despesa é apenas um importante indicativo, não sendo um critério absoluto para definição de objetos de mesma natureza;”.
(…)
- d) atingido o limite para dispensa de licitação, estabelecido no inc. II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, de despesa comprovadamente planejada e estimada para compra direta, eventual nova aquisição de bens de mesma natureza deverá ser efetivada, em regra, mediante licitação;
- e) se o valor de uma despesa for adequadamente planejado e estimado, sob os aspectos qualitativo e quantitativo, para aplicação de determinada modalidade de licitação, configura-se fracionamento indevido a efetivação de nova aquisição de objeto de mesma natureza por meio de dispensa de licitação”.
O mesmo MPU, em outra ocasião, emitiu Parecer sobre o tema:
“8. Verifica-se que, embora seja um forte indicativo para estabelecer os objetos de mesma natureza, semelhantes ou com afinidade, o subelemento de despesa não é um critério absoluto para caracterizar elementos de mesma natureza. Assim, o fato de os objetos pertencerem a subelementos de despesa distintos não basta para descaracterizar o fracionamento de despesa.
- Até porque, como dito acima, não há disciplina legal no sentido de atribuir caráter determinante ao elemento de despesa como capaz e suficiente para produzir efeito jurídico vinculante para a fixação da modalidade cabível de licitação ou dispensa em razão do valor, nem na Lei de Licitações nem nas normas infralegais, como a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001 e Manual Técnico de Orçamento 2013 da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que definem e discriminam os elementos de despesa …” (Parecer CORAG/SEORI/AUDIN–MPU nº 97/2013)
Sendo assim, o planejamento faz toda a diferença na Administração. É preciso estimar a despesa de forma anual, mas este planejamento deve ser feito até o final do ano anterior àquele que será executado o orçamento. Por exemplo: todas as despesas anuais e previsíveis em 2020 devem ser feitas até o final de 2019. Dessa forma será muito mais fácil planejar não só o orçamento, mas a estratégia de contratações para o ano de 2020. Obviamente, exceções à regra podem ocorrer, tais como demandas imprevisíveis, mas como dito, devem ser tratadas de forma excepcional. É preciso avaliar se a despesa será única naquele ano; se haverá possibilidade de nova demanda; se é possível realizar um registro de preço, uma vez que neste procedimento a Administração não está obrigada a adquirir os produtos licitados; etc.
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Publicado em 17 de Setembro de 2019
(Colaborou Dr. Ariosto Mila Peixoto, advogado especializado em licitações e contratos administrativos, no escritório AMP Advogados).
*Alguns esclarecimentos foram prestados durante a vigência de determinada legislação e podem tornar-se defasados, em virtude de nova legislação que venha a modificar a anterior, utilizada como fundamento da consulta.