Duração dos contratos administrativos de fornecimento e a possibilidade de sua extensão por período superior a 12 meses ou que extrapole o exercício financeiro.
Quanto ao tema – DURAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS – mister se faz a interpretação do artigo 57 da Lei Federal 8.666/93 e demais alterações posteriores:
“Artigo 57 – A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:” (grifamos)
A redação do dispositivo supra é clara quanto à duração dos contratos: “ficará adstrita (ou limitada) à vigência dos respectivos créditos orçamentários…”.
Os créditos orçamentários iniciam-se em 1º de janeiro e terminam em 31 de dezembro. Portanto, de um modo geral, os contratos regidos pela Lei 8.666/93 possuem duração constrita ao período que se inicia em 1º de janeiro e termina em 31 de dezembro.
Reza o artigo 34, da Lei Federal nº 4.320/64:
“Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil”.
Entretanto, há exceções à regra contida no caput do artigo 57:
“Artigo 57 – A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II – a prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses. (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998)
III – VETADO
IV – ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.”I(grifamos)
Com efeito, as exceções criadas pelo artigo 57 são as seguintes:
- inciso I: todo objeto de contratação do poder público admite prorrogação desde que o mesmo esteja contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual.
- inciso II: os serviços de natureza continuada admitem prorrogação por até 60 meses.
- inciso IV: a exceção contempla a prorrogação dos contratos de aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática, limitadas a 48 meses.
O único dispositivo que poderia contemplar a possibilidade de “fornecimento de materiais e equipamentos” por mais de um exercício é o inciso I do artigo 57. Porém, a redação é cristalina quanto ao fato de que é indispensável a previsão do objeto (fornecimento do produto) nas metas estabelecidas para o Plano Plurianual, visando a realização de programas de duração continuada e planejamento a longo prazo.
Caso contrário, qualquer fornecimento de materiais deverá estar restrito à vigência do crédito orçamentário que tem início no primeiro dia do ano civil (dia 1º de janeiro) e término no último dia (31 de dezembro).
Cumpre-nos observar, ainda, a posição do Tribunal de Contas da União, por meio de seu ilustre Ministro ADHEMAR PALADINI GHISI:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
DECISÃO Nº: 298/99
RELATOR: Min. Adhemar Paladini Ghisi
DATA: 02.6.99
FONTE: DOU nº 116-E, de 21.6.99
ASSUNTO:
Contratos que visam à aquisição de materiais bélicos, etc., somente poderão ter vigência superior ao crédito orçamentário respectivo se contemplados em programas incluídos em plano plurianual.
EMENTA:
Consulta acerca da possibilidade de serem efetuadas contratações com prazo de vigência de mais de um exercício, para a aquisição de material bélico, materiais e equipamentos aeronáuticos, bem como combustível de aviação – Conhecimento – Condicionamento da existência de tais contratos à inclusão das referidas metas no Plano Plurianual de Investimentos – Arquivamento.
RELATÓRIO
Adoto como Relatório a Instrução de lavra do Sr. Assessor da 3ª SECEX, Rafael Lopes Torres, acolhida pelo Titular daquela Secretaria:
“Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Ministro da Aeronáutica acerca da possibilidade de aquisição, por parte daquele Ministério, de material bélico, materiais e equipamentos aeronáuticos e combustível de aviação, mediante contratos com prazo de duração superior a um exercício financeiro. A presente consulta está amparada no inciso XVII do art. 1º da Lei nº 8.443/92 e no art. 216 do Regimento Interno/TCU.
2. O consulente tece algumas considerações sobre as dificuldades que a restrição da duração dos contratos a um exercício financeiro estariam trazendo à Força Aérea, além de apresentar alguns argumentos que justificariam a necessidade de se efetuar contratações por mais de um exercício. São os seguintes os principais pontos apresentados pelo Sr. Ministro da Aeronáutica:
2.1. A duração dos contratos limitada a um ano constituiria fator limitativo à formação de estoques e à antecipação de necessidades. Também geraria dificuldades para o setor industrial do segmento de material bélico e aeronáutico, ante a incerteza causada em relação às encomendas e compras por parte do Ministério. Isso impediria a programação de uma carga de trabalho contínua às indústrias do setor, ocasionando também a rotatividade de mão-de-obra qualificada, o que oneraria os preços unitários dos materiais adquiridos (fl. 03, itens 2 e 3).
2.2. O desenvolvimento e a produção de materiais dos segmentos bélico e aeronáutico demandariam longo tempo, ante a necessidade de absorção de tecnologia, montagem do parque industrial, treinamento de mão-de-obra, etc. (fl. 04, item 4).
2.3. A limitação de contratação para a aquisição dentro de um exercício financeiro também afetaria as compras feitas no exterior, que muitas vezes demandariam prazos de entrega superiores a dois anos (fl. 04, item 5).
2.4. Os contratos administrativos devem levar em conta o interesse geral e a proposta mais vantajosa para a administração, e no caso em questão, os materiais constituir-se-iam, muitas vezes, de importância estratégica, e a capacitação das empresas deveria ser mantida em função de uma possível mobilização, tarefa que cabe ao Ministério da Aeronáutica (fl. 04, item 07).
2.5. A medida Provisória nº 1.675-44 preveria a existência de contratos com prazos de duração iguais ou superiores a três anos, cujo objeto seria a produção de bens para entrega futura (fl. 04, item 09).
3. O caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93 estabelece que a duração dos contratos regidos por aquela Lei ficarão adstritos à vigência dos respectivos créditos orçamentários. Tal dispositivo tem o claro objetivo de impedir que se faça uma contratação sem a necessária previsão de recursos orçamentários, em consonância com outros dispositivos da mesma Lei, como o art. 14, que veda a realização de compras sem a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento. Como bem coloca o Professor Marçal Justen Filho em sua obra ‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, 4ª Edição, p. 363: ‘Se fosse possível uma contratação com longo prazo de vigência, estar-se-ia frustrando esse princípio, pois a contratação se faria sem previsão de recursos orçamentários. Surgiria uma situação de difícil equação se o orçamento do exercício posterior não consignasse recursos para custeio das despesas derivadas daquele contrato. O particular teria direito de exigir o pagamento (invocando a avença firmada), enquanto a Administração teria o dever de recusá-lo (tendo em vista a ausência de previsão orçamentária).’
4. O art. 57 também estabelece algumas exceções à regra geral de duração dos contratos adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, quais sejam:
‘I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no instrumento convocatório;
II – a prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos…;
III – VETADO;
IV – ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática…’.
5. Certamente o caso em tela não pode ser enquadrado nas hipóteses estabelecidas nos incisos II e IV acima citados. No que se refere ao inciso I, as aquisições de material bélico, material aeronáutico e combustível de aviação podem ser enquadradas nesse inciso desde que estejam contempladas nas metas estabelecidas no Plano Plurianual.
5.1. O § 1º do art. 165 da Constituição Federal dispõe que é justamente a lei instituidora do Plano Plurianual que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.
5.2 O tipo de despesa oriunda das aquisições pretendidas é de capital, na modalidade investimento. Conforme estabelece o § 1º do art. 167 da Constituição Federal, ‘Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade’.
5.3 Cabe ainda apresentar o entendimento do Prof. Marçal Justen Filho, na mesma obra já mencionada no item 3, também na página 363: ‘A previsão no orçamento plurianual é condição inafastável para a contratação em período superior ao prazo de vigência do crédito. Desse modo, evita-se uma superposição da atividade contratual da Administração às demais funções do Estado. A inserção no plano plurianual faz presumir que a contratação retrata uma avaliação mediata e planejada do Estado. Não se tratará de assumir encargos de longo prazo sem a cautela adequada’.
6. Quanto a menção feita à Medida Provisória nº 1.675-44, a MP atualmente em vigor é a de nº 1.750-49, de 08.04.1999. O dispositivo a que se referiu o consulente é o § 4º do art. 2º (que possui a mesma redação nas duas MPs), e assim diz: ‘Nos contratos de prazo de duração igual ou superior a três anos, cujo objeto seja a produção de bens para entrega futura ou a aquisição de bens ou direitos a eles relativos, as partes poderão pactuar a atualização das obrigações, a cada período de um ano, contado a partir da contratação, e no seu vencimento final, considerada a periodicidade de pagamento das prestações e abatidos os pagamentos, atualizados da mesma forma, efetuados no período’.
6.1. Observa-se que de forma nenhuma tal dispositivo permite, no caso de bens para entrega futura, que possam ser celebrados contratos de duração plurianual fora das hipótese previstas no art. 57 da Lei nº 8.666/93. O que aquele parágrafo estabelece é a forma de reajuste das obrigações nos casos de contratos de duração de até três anos, contratos esses que podem ser estabelecidos desde que a situação esteja enquadrada em algum dos incisos do art. 57 da Lei das Licitações. Observe-se, adicionalmente, que o § 5º do art. 2º da MP em questão informa que o disposto no § 4º do mesmo artigo aplica-se somente aos contratos celebrados entre 28.10.1995 e 11.10.1997.
7. Portanto, fica claro que as aquisições pretendidas somente poderão realizar-se por meio de contratos que abranjam mais de um exercício de duração, se os produtos respectivos estiverem contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual.
8. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo seja informado ao Sr. Ministro da Aeronáutica que somente poderão ser celebrados contratos com vigência superior a um exercício financeiro, para aquisição de materiais bélicos e aeronáuticos, bem como combustível de aviação, se tais produtos estiverem contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, conforme dispõe o inciso I do art. 57 da Lei nº 8.666/93, e em obediência, também, ao art. 167, § 1º, da Constituição Federal.”
É o Relatório.