O Acórdão 1532/2026–TCU–Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, reforça uma premissa fundamental do planejamento das contratações públicas: o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é a primeira etapa do processo de contratação que antecede a definição do objeto, ou seja, ETP não serve para confirmar escolhas prontas. Vale dizer: a Administração não pode definir o objeto para, só então, elaborar o ETP como se ele fosse uma “justificativa” para aquela escolha.
A decisão confronta uma prática que, infelizmente, ainda aparece em muitos processos: antes mesmo da elaboração do ETP, a Administração já decidiu exatamente o que pretende contratar, em qual modelo e, às vezes, até com características que praticamente direcionam a solução. O estudo é produzido depois apenas para confirmar a escolha anterior. Nesse cenário, o ETP deixa de ser instrumento de planejamento – e de investigação à procura da melhor solução – e se transforma em um documento protocolar destinado não a investigar alternativas, mas a legitimar uma conclusão previamente estabelecida.
A lógica da Lei 14.133/2021 é outra. A Administração deve iniciar o planejamento com uma NECESSIDADE PÚBLICA IDENTIFICADA, e não necessariamente com um objeto definitivamente escolhido. É o ETP que deve evidenciar o problema a ser resolvido e identificar a melhor solução, mediante o exame das alternativas técnicas e mercadológicas, dos requisitos da contratação, das quantidades necessárias, dos custos envolvidos, dos resultados pretendidos e da viabilidade técnica e econômica. A pergunta correta, portanto, não é “como justificar a contratação deste objeto?”, mas “qual solução atende melhor à necessidade pública, em que condições, por qual modelo e com a melhor relação entre custos e benefícios?”.
Isso não significa que a área demandante esteja proibida de apresentar uma expectativa de solução ou uma hipótese inicial. Significa, porém, que essa hipótese deve permanecer aberta ao confronto com outras possibilidades e até mesmo à rejeição, caso o estudo demonstre a existência de alternativa mais adequada. O próprio TCU reconheceu que o ETP possui natureza preparatória e dinâmica, admitindo sua revisão durante a fase interna em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, desde que as alterações sejam refletidas nos demais artefatos do planejamento.
O verdadeiro teste de qualidade de um ETP, portanto, não é o preenchimento de um formulário nem a presença formal de todos os seus tópicos no processo. É a possibilidade de acompanhar, de maneira lógica e fundamentada, o caminho que parte da necessidade pública, passa pela análise das alternativas e conduz à definição da solução e, somente então, do objeto da contratação. Quando a conclusão vem antes do estudo, não há planejamento: há apenas a construção posterior de argumentos para sustentar uma decisão já tomada.
Publicado em 15 de julho de 2026
Dr. Ariosto Mila Peixoto, advogado especializado em Licitações e Contratos no Escritório Ariosto Mila Peixoto, Hurtado e Oliver Advogados Associados
*Alguns esclarecimentos foram prestados durante a vigência de determinada legislação e podem tornar-se defasados, em virtude de nova legislação que venha a modificar a anterior, utilizada como fundamento da consulta